2021年11月26日，辽宁省第十三届人民代表大会常务委员会第三十次会议审议通过《辽宁省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》（以下简称《办法》），并于2022年2月1日起实施，这是继新《土地管理法》及《土地管理法实施条例》实施后，辽宁省首次出台的地方性土地管理法规，《办法》将辽宁省20多年来土地管理积累的经验和成功做法上升为地方性法规，是具有地方特色的自然资源法治成果，对强化国土空间规划管控、严格耕地保护、推进土地用途管制、优化土地资源配置、加强土地要素保障等有重要意义。

　　应该说，三部法律、法规的颁布实施，形成了辽宁省比较完备的土地管理法律法规体系。

　　一 立法背景和经过

　　2020年1月1日实施的《中华人民共和国土地管理法》和2021年9月1日实施的《中华人民共和国土地管理法实施条例》，在国土空间规划、土地征收和转用程序、农村集体经营性建设用地入市、宅基地管理等方面做了修改，辽宁省现行《办法》已不适应经济社会发展要求，迫切需要修改完善。2021年3月开始，辽宁省正式启动立法起草工作，先后赴江苏、浙江、广东等省开展立法调研，又与龙江、吉林、湖南等省进行了深入交流沟通，召开了专家论证会和基层调研会议后形成了《办法（修订草案）》，经过省政府常务会议和省人大常委会议二次审议后形成了最后的《办法（修订案）》。《办法》立足于习近平生态文明思想，按照习近平总书记关于土地管理的系列重要论述，严格按照国家土地管理法律、法规和政策要求，坚持用途管制的基本原则，落实耕地保护制度和确保粮食安全，强化节约集约用地，着力提升辽宁省土地管理和高效开发利用。

　　《办法》共计29条，从立法依据、基本原则、适用范围、相关部门职责、国土空间规划、耕地保护、土地征收和转用、土地利用和监督检查、执法协作、信息共享等多方面进行了明确规定。

　　二 主要内容（亮点）

　　（一）建立国土空间规划体系

　　一是明确规定建立国土空间规划体系，根据“多规合一”的要求，国土空间规划取替了原来的土地利用总体规划、城乡规划等，依法划定落实生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界等三条红线，实现总体规划、详细规划、相关专项规划无缝对接，明确上、下级国土空间规划、详细规划和专项规划之间的关系，强调相关专项规划之间的相互协同，并与详细规划相衔接（第四条）。

　　二是对国土空间规划的编制主体、编制程序、批准权限等内容作了明确规定（第五条）。

　　三是严格执行经依法批准的国土空间规划，未经法定程序，任何组织和个人不得擅自更改的法律规定（第六条）。

　　四是明确土地利用年度计划的编制要求（第七条）。

　　（二）落实耕地保护制度

　　一是压实各级政府耕地保护主体责任，明确各级人民政府应当对本行政区域耕地保护负总责，严守耕地保护红线，加强对黑土地、高标准农田等优质耕地的保护，建立健全耕地保护责任目标考核制度，依法落实永久基本农田等耕地保护责任和任务（第八条）。

　　二是严格落实占补平衡，对批次用地、单独选址和农村宅基地等非农业建设项目经批准占用耕地的，占用耕地的单位应当通过开垦等方式补充与所占耕地数量和质量相当的耕地，落实耕地占补平衡（第九条）。

　　三是防止耕地“非农化”、遏制“非粮化”，严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地（第十二条）。

　　四是明确未利用地开发审批权限和审批程序（第十条、第十一条）。

　　（三）规范土地征收程序，保障被征地农民合法权益

　　一是明确土地征收、农用地转用申请主体、批准机关和实施机关，规定圈内农转用审批权限（第十四条）。

　　二是下放农用地转用审批权限，将法律赋予省级人民政府的审批权限已授权的方式下放到市级人民政府(第十五条）。

　　三是确保征地补偿足额到位，规定征收土地申请经依法批准后，应当在土地征收公告期满之日起十五个工作日内，足额支付征地补偿费用，补偿费用要求专款专用，有关费用未足额到位的，不得征收土地（第十六条）。

　　四是规范土地交出程序，规定被征收土地的所有权人、使用权人应当在征地补偿安置协议或者征收补偿安置协议决定规定的期限内交出土地，且被征地的农村集体经济组织应当与市、县（区）人民政府办理相关手续（第十七条）。

　　（四）盘活建设用地市场

　　一是规定建立国有建设用地使用权转让、抵押等交易市场，以提高存量土地资源的配置效率，这是首次在地方性法规中明确建立国有建设用地二级市场（第十八条）。

　　二是首次在地方性法规中提出了关于地下空间利用的规定条款，并明确开发利用地下空间，应当符合国土空间规划的要求，依法取得地下空间建设用地使用权（第二十三条）。

　　三是进一步完善了临时用地的规定，针对临时用地是否涉及占用耕地和永久基本农田的审批权限进行了明确，同时根据放管服的要求，将临时用地的审批权限全部下方到市、县（第二十四条）。

　　（五）完善农村宅基地管理

　　一是首次以人均面积作为宅基地的申请条件，规定三代以上同住一处并且已有宅基地人均建筑面积低于二十平方米的，可以申请宅基地。

　　二是对于农村村民建设住宅占用耕地的，由市、县（区）人民政府通过储备补充耕地指标、实施土地整治等途径补充耕地。

　　三是明确规定不得向农民收取耕地开垦费，减轻农民负担。

　　四是鼓励盘活闲置宅基地和闲置住宅，保障和支持乡（镇）村公共设施、公益事业以及集体经营性建设用地需求，促进乡村经济发展（第二十条、第二十一条、第二十二条）。

　　（六）推进信息共享，落实共同责任

　　《办法》规定建立统一的国土空间信息平台，全省将建立上下衔接，并与省大数据平台对接的国土空间信息平台，建立土地管理信息共享机制，实现数据共享和业务协同；同时，将与相关部门建立执法协作、区域协作机制，通过信息共享、情况通报、联合执法等形式进行监督检查（第二十七条、第二十八条）。

　　除上述主要内容以外，《办法》还对乡镇用地的市、县人民政府审批权限予以明确（第十九条），对生态保护修复、土地整理、土地储备和建立土地督查制度等进行了规定。

　　三 需要说明的问题

　　根据国家土地管理法及配套法规的修改，这次是对辽宁省《办法》的全面修订，根据立法精神，立足小、精、细和立得住、行得通、真管用基本要求，打破了原来的篇章体例，更加突出实用性。

　　一是对上位法已有明确规定的，依照其规定执行，没有再作重复规定，如土地调查登记制度、农村集体经营性建设用地入市管理、农村宅基地审批和监管、监督检查和法律责任等等。

　　二是对上位法要求各省予以明确或细化的，都作了具体规定和细化，如未利用地的开发利用、农村宅基地的标准、临时用地的审批等等。

　　三是结合辽宁省特点，在遵循上位法原则的基础上，出台一些具体规定，如强调对黑土地等优质耕地和高标准农田等的特别保护制度、建立土地督查制度、落实土地管理的共同责任等等。

　　此外需要说明的是，这次《办法》的修订还有一些不足之处，将随着辽宁省土地管理工作的不断探索和实践，对工作中发现的普遍性问题，通过修改地方性法规或以下发规范性文件的形式予以完善。

　　下一步，辽宁各级自然资源主管部门将配合省人大等相关部门，做好《办法》的宣传和释解工作。