关于进一步建立健全全省国土空间规划实施保障体系的通知
辽自然资发【2024】76号
各市人民政府、沈抚改革创新示范区管委会：
建立国土空间规划体系并监督实施，是党中央、国务院做出的重大部署。目前，我省县级以上国土空间总体规划基本进入实施阶段。按照自然资源部和省委、省政府对新时期规划工作的有关要求，经省政府同意，现就进一步建立健全全省国土空间规划实施保障体系有关事项通知如下。
一、总体要求
（一）指导思想。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平生态文明思想为指导，深入贯彻落实党的二十大和二十届二中、三中全会精神，以及省委十三届六次、七次全会部署，以改革的精神做好“多规合一”后半篇文章，巩固国土空间规划的基础性作用，进一步建立健全国土空间规划实施保障体系，持续提升全省国土空间治理体系和治理能力现代化水平，高标准服务新时代辽宁全面振兴和“六地”建设，奋力推进中国式现代化辽宁实践。
（二）目标任务。全面贯彻落实全省四级三类国土空间规划，强化全省各级政府实施规划的主体责任，实施国土空间规划编制、审批、实施、监督全生命周期管理。到2025年底，全省分区规划、乡镇级国土空间规划、专项规划、详细规划（含确需编制的村庄规划）基本编制完成，定位准确、功能互补、统一衔接的国土空间规划编制体系得到进一步完善，“通则式”村庄规划管理规定初步建立。全省刚弹结合的规划管理制度，纵向传导、横向衔接的规划管控规则基本建立，规划决策机制、实施评估监督机制、数据汇交机制更加健全，基本实现以数字化底版、信息化平台为支撑的精细化规划管理。
二、完善面向实施的国土空间规划编制体系
（三）总体规划方面。各地可根据实际，依据已批准的国土空间总体规划，结合人口分布等因素，参照县级总体规划深度编制分区规划，细化落实总体规划要求，进一步对局部地区的空间配置和设施配套作出统筹安排。各地可因地制宜将分区规划与多个乡镇（街道）国土空间规划合并编制，加强对涉农地区的规划统筹管理，支持城乡融合发展重点区域建设。分区规划由市级自然资源主管部门组织编制，报同级政府批准后实施。
（四）专项规划方面。各地要严格落实国土空间专项规划编制目录清单制度，加快形成编制层级清晰、领域完整、类型齐全的专项规划体系。纳入规划编制清单的各级专项规划，原则上应于同级国土空间总体规划批准后一年内完成编制。涉及海岸带、都市圈、流域等跨行政区域或流域的专项规划，以及需要根据当地国民经济和社会发展规划编制周期开展的相关行业领域专项规划，可根据实际适时编制。沈抚改革创新示范区、太平湾合作创新区，以及各级各类开发区（高新区、产业园区等）国土空间规划，应作为专项规划编制报批实施。鼓励相关领域行业主管部门与同级自然资源主管部门联合编制涉及空间利用的专项规划，由自然资源主管部门提供统一空间底图，完善国土空间规划“一张图”核对机制。专项规划报批前，应通过同级国土空间规划委员会审议，批准后应纳入同级国土空间基础信息平台并监督实施。鼓励各地在详细规划未覆盖的地区，组织编制市政基础设施、公共服务设施、乡村公益设施、特殊用地项目以及各类线性工程等专项规划。
（五）详细规划方面。各地要严格落实上位总体规划的战略目标、底线管控、功能布局、空间结构、资源利用等要求，分区分类按需推进国土空间详细规划编制，避免盲目追求全覆盖。详细规划可以由市、县自然资源主管部门组织编制，报同级政府审批，也可根据当地实际，由乡镇政府组织编制，报县级政府审批。详细规划编制审批的具体规则，由各市政府根据本地实际制定。各地可探索编制风景名胜区、机场地区、单独建设项目等城镇开发边界外其他类型详细规划，支持沿海地区探索编制海域使用等海洋空间详细规划。省自然资源厅适时出台全省城镇开发边界内增量空间、存量空间详细规划编制技术标准和总体规划向详细规划传导技术指南，并加强对市、县的指导。
（六）乡镇和村庄规划方面。各地可根据乡镇规模和村庄建设等实际需求，选择不同的乡镇和村庄规划编制形式，协同推进镇村空间规划管理。规模较小的乡镇，可按照全域详细规划深度，推行镇村规划联合编制。各地在村庄规划编制过程中，应充分征求村民意见，有审批权的政府及其自然资源、农业农村等行业主管部门要严格审查把关，提高村庄规划编制质量和实效，避免出现“三化”（模板化、形式化、低效化）问题。各地对“多规合一”实用型村庄规划编制数量要进行严格管控，除集聚提升类、特色保护类村庄外，其他村庄原则上不再单独编制村庄规划，在乡镇级国土空间规划中制定“通则式”村庄规划管理规定，作为乡村规划建设管理依据。“通则式”村庄规划管理规定，应明确实施“通则式”规划管理的村庄名录，以及此类村庄的空间控制线管控要求和建设活动管控指引，按需编制具有详细规划深度的建设项目地块管控图则。各地要对已编实用型村庄规划进行全面评估，及时纠正与上位规划、地方实际和村民需求不符等问题。
（七）近期实施规划。各地可结合“十五五”国民经济和社会发展规划前期研究，依据总体规划确定的空间开发保护时序编制近期实施规划，明确近期建设规模、空间布局等，制定城市更新、土地整治、生态修复、地质灾害防治等重点领域行动计划。可根据相关行业领域和专项规划空间需求，安排新增近期重点建设项目。对确需优化调整空间布局的，可依法依规提出“三区三线”等动态优化调整方案，根据国家和省有关规定批准后实施。
三、完善支撑用途管制的规划管理制度
（八）规划符合性审查。各级自然资源主管部门要依据经批准的总体规划、村庄规划、省海岸带及海洋空间规划，对用地用海用岛的规划符合性进行审查。涉及生态保护红线的建设用地用海用岛规划符合性审查，应符合国家和省关于生态保护红线管理有关规定。审查要点主要包括：建设项目用地须符合“三区三线”、村庄建设边界、中心城区城市四线、历史文化保护线、灾害风险防控线等底线管控要求，规划土地用途（用途兼容或调整规则）和规划分区主导功能，增量城镇建设用地使用分阶段总量控制和年度增量用地计划调控要求，以及村庄建设边界规模和零星建设用地规模等控制要求。项目用海须符合海洋功能分区（兼容功能）、海岛用途以及用海用岛规模和建设时序。
（九）建设活动管控。零星城镇建设和单独选址项目，可依据单独建设项目详细规划等核发规划许可。在城镇开发边界内使用集体土地进行建设的，可依据城镇详细规划核发建设工程规划许可证。在村庄规划范围内使用国有土地进行建设的，各地可根据地方规划管理实际，依据村庄规划、“通则式”村庄规划管理规定或单独建设项目详细规划，核发乡村建设规划许可证或建设工程规划许可证。
（十）过渡性规划管理规定。各地可根据实际制定城镇开发边界内与规划实施时序相衔接的过渡性规划管理规定。明确与规划用途不一致的，可暂按现状用途实施开发建设的区域，同时对允许建设范围、建设强度和未来拆迁标准等提出限制条件，纳入城镇详细规划实施管理。涉及村庄建设的，应明确在实施拆搬迁前，原则上不新增建设工程。确需新建农民住宅的，应在城镇详细规划中明确过渡性农民住宅建设规划管控指引。
（十一）“一张图”汇交机制。依法批准的分区规划、达到详细规划深度的专项规划、单独建设项目详细规划、近期实施规划应逐级汇交至省级国土空间规划“一张图”系统，为实施用途管制和核发规划许可提供数字化依据。达到详细规划深度的专项规划，应通过省级国土空间规划“一张图”系统认定为详细规划，履行详细规划审批程序后，可作为核发规划许可的依据。
四、完善规划决策机制和实施保障措施
（十二）完善国土空间规划委员会制度。加强县级以上国土空间规划委员会制度建设，健全国土空间规划专家咨询委员会制度，发挥专家在建立全省国土空间规划体系并监督实施工作中的辅助决策作用，进一步提高国土空间规划委员会科学、民主决策水平。
（十三）提升数字化辅助规划决策能力。充分发挥空间数字化平台效能，完善各级国土空间规划“一张图”信息系统，不断增强辅助规划决策的智慧化模块功能。鼓励各地探索建设面向更多应用场景和精细化管理需求的国土空间规划实施监测网络（CSPON），以数据驱动国土空间趋势模拟，提升数据辅助决策的综合能力。
（十四）完善体检评估。各地要充分发挥国土空间数据优势，积极推进空间数据和管理数据共享，定期对城市发展特征及规划实施效果进行分析评价。鼓励利用大数据等先进技术，提高对空间治理问题的精准识别能力，结合国民经济社会发展实际和规划定期评估结果，对国土空间规划进行动态调整完善。
（十五）加强实施监督。各市县政府要组织自然资源等主管部门，对下级国土空间规划中各类管控边界、约束性指标等管控要求的落实情况进行监督检查。各市县政府应当向本级人民代表大会常务委员会或者乡、镇人民代表大会报告国土空间规划的实施情况，主动接受监督。
（十六）落实主体责任。各市县政府要充分认识建立国土空间规划体系并监督实施的重大意义，全面落实规划实施主体责任，明确责任分工，保障规划经费，确保一张蓝图干到底。加强规划宣传教育，建设政治素质好、政策把握准、业务能力强的专业化规划队伍。鼓励有条件的地区探索建立乡村规划师、社区规划师等责任规划师制度。
（十七）建立长效机制。严守土地管理政策红线，完善主体功能区的配套政策、“三区三线”等重要控制线管理制度、规划分区管控规则和用途转换规则，保障国土空间规划有效实施。针对法律法规政策尚未做出明确规定的地方规划管理事项，各地可在履行必要的论证、听证、公示、决策程序后，出台地方规划管理规定。鼓励有条件的地区先行开展国土空间规划地方立法，做好与相关地方性法规、政府规章的立改废释工作。
本通知自印发之日起执行。自然资源部另有新规定的，从其规定。
